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如何推進“十四五”時期生態(tài)文明法制建設？

      生態(tài)文明及其法制建設任重道遠。對于生態(tài)文明建設任務，黨的十九大作出了推進綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為等行動部署，要求打好污染防治攻堅戰(zhàn)。在此基礎上，《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》作出了法制建設總體部署。

      立足于我國生態(tài)文明法制建設的構建與實施現(xiàn)狀，參考發(fā)達國家GDP同期時期及以后的生態(tài)環(huán)保法制建設情況，筆者對我國“十四五”時期生態(tài)文明法制建設的方向和方式提出如下建議。

建議一 使法制建設更加適應新形勢的要求

      在把社會主要矛盾的新判斷進入黨章、寫入憲法的基礎上，“十四五”時期，建議將社會主要矛盾的新內容和新的解決要求融入所有起草、修改的生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)之中，使之成為全社會共同遵循的行為準則。

      只有這樣，才能通過高質量、有效益的發(fā)展來解決生態(tài)環(huán)境問題，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局，逐步實現(xiàn)十九大報告提出的，在全面建成小康社會的基礎上，分兩步走在21世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的目標。

建議二 全面銜接黨內法規(guī)和國家立法

      “十四五”時期，建議按照十八屆四中全會決定和《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022）》的要求，加強生態(tài)環(huán)保黨內法規(guī)和生態(tài)環(huán)保國家立法的規(guī)范銜接化工作，使中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)環(huán)境保護專項監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境保護黨政約談同時具備黨內法規(guī)和國家立法基礎，也使中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室這個黨政雙重職能的工作職責具備法制基礎。爭取在2025年前，使生態(tài)環(huán)境保護黨內法規(guī)和政策體系基本健全。

建議三 加強生態(tài)文明立法體系的健全工作

      2018年7月《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》已對生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)制度體系的建設和法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、規(guī)范性文件的全面清理工作作出了部署。

      “十四五”時期，建議全國人大和國務院按照生態(tài)文明體制改革的理論導向、目標導向、問題導向及“生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的均衡發(fā)展要求加強立法創(chuàng)新工作，使生態(tài)環(huán)境保護工作與經濟社會發(fā)展階段相伴相隨。

      中央可以出臺對各級人大黨組立法領導績效的考核規(guī)則。在全國人大和國務院制定的立法中，建議加強區(qū)域生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、省市政府代表國家開展生態(tài)索賠、生態(tài)環(huán)境保護PPP機制、生態(tài)環(huán)境保護第三方治理機制、排污權交易制度、環(huán)境管家服務、環(huán)境信用管理、環(huán)境污染強制保險等生態(tài)文明體制改革措施的制度化工作。

建議四 加強生態(tài)環(huán)保立法和其他領域立法的融合

      “十四五”時期，建議按照“五位一體”的要求，由全國人大制定生態(tài)文明促進方面的基本法律《生態(tài)文明促進法》，協(xié)調生態(tài)環(huán)境保護與經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設等領域法律法規(guī)的規(guī)范關系，從宏觀、系統(tǒng)的角度為生態(tài)文明建設和改革指明方向，做出規(guī)劃，提出要求，統(tǒng)領和協(xié)調生態(tài)文明所有的法律法規(guī)

      同時，加強中央和地方生態(tài)文明建設和體制改革規(guī)范性文件的體系化，防止部門改革文件出現(xiàn)碎片化和相互不一致的現(xiàn)象，形成各方面、各層級共同開展生態(tài)保護和污染防治的合力。

建議五 加強生態(tài)文明重點領域立法工作

      在法律層面，建議修改《環(huán)境影響評價法》，針對工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的建設規(guī)定環(huán)境影響評價制度，規(guī)定“三線一清單”制度和產業(yè)準入負面清單制度，總體控制區(qū)域風險；規(guī)定各級黨委、政府作出涉及生態(tài)環(huán)境保護的重大決策前須開展全面的環(huán)境影響評價。

      在此背景下，修改《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，使之與2017年修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》相銜接；出臺《長江保護法》后，建議相繼出臺《黃河保護法》等專項法律，開展生態(tài)環(huán)境的綜合法律調整和綜合執(zhí)法監(jiān)察，按照流域優(yōu)化現(xiàn)行水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水工程、水安全等體制、制度和機制，提升生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明法律規(guī)范應對具體問題的實際績效；配合《民法典》分編的陸續(xù)出臺，修改《侵權責任法》《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，對環(huán)境損害的證據取得、后果的認定、損失的鑒定、因果關系的認定或推定等事項，作出統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)定。

      在行政法規(guī)層面，建議盡快出臺《排污許可條例》，使排污許可成為地方環(huán)境污染物排放總量控制和環(huán)境質量達標的核心手段，使企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境守法體現(xiàn)一般化和個性化，更加實事求是；結合2018年機構改革的綜合執(zhí)法要求，針對生態(tài)保護和環(huán)境污染防治執(zhí)法監(jiān)察，制定《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察條例》，使執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)化、制度化、規(guī)范化、程序化；修改《自然保護區(qū)條例》，把綠盾行動的成果，把生態(tài)紅線的劃定和嚴守要求，用行政法規(guī)的形式予以鞏固。

建議六 推動能源與氣候變化領域的立法工作

      在開展生態(tài)保護和環(huán)境污染控制立法的同時，也要開展能源與氣候變化領域的法制建設。

      在具體立法方面，建議加強生態(tài)保護、節(jié)約能源、污染物減排“四結合”的立法，如《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》《大氣污染防治法》《煤炭法》《海洋環(huán)境保護法》等法律的修改時，要留一個加強氣候變化應對工作的接口，把氣候變化的原則要求納入進去；凡是可以設立氣候變化應對內容的，也可以在這些立法中對如何應對這些領域的氣候變化作出基本規(guī)定，實現(xiàn)法律法規(guī)之間的銜接和協(xié)調。在現(xiàn)有格局下，推動制定《氣候變化應對法》和相關的碳排放交易、監(jiān)測、管控等配套制度的建設。

      作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長