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污水處理廠將污水處理委托給第三方運(yùn)營，出現(xiàn)超標(biāo)排污行為該罰誰？

山東省莒南縣環(huán)保局近日對轄區(qū)內(nèi)一處城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施涉嫌出水水質(zhì)超標(biāo)環(huán)境違法行為進(jìn)行了立案調(diào)查。在案件審查階段，其責(zé)任是污水處理廠，還是委托的第三方運(yùn)營公司，成為爭論的焦點(diǎn)。

2014 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，將“環(huán)境污染第三方治理”作為進(jìn)一步提升我國環(huán)境污染治理能力和治理水平的重要方式，在全國范圍內(nèi)推廣。在實(shí)踐中，一些污水處理廠將污水處理業(yè)務(wù)委托給第三方運(yùn)營，并要求出現(xiàn)超標(biāo)排污行為時(shí)處罰第三方運(yùn)營公司。

污水處理廠屬于特許經(jīng)營，委托第三方運(yùn)營后出現(xiàn)超標(biāo)排污行為，委托單位是否要承擔(dān)責(zé)任?針對以上問題，各地環(huán)保部門都有不少困惑。記者特邀請法律界和環(huán)境執(zhí)法一線的人士提出了自己的不同看法。

 

觀點(diǎn)一： “委托第三方運(yùn)營”

不改變責(zé)任主體

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目前，我國大部分地區(qū)的污水處理廠采用的是特許經(jīng)營模式，這是因?yàn)槲鬯幚韽S不同于一般的排污企業(yè)，其承擔(dān)著向社會(huì)提供污水處理這一公共服務(wù)的職能。

因此，對于污水處理廠這種具有公益性質(zhì)的排污企業(yè)，能否可以參照一般排污企業(yè)將環(huán)保設(shè)施委托第三方運(yùn)營的模式，也將污水處理委托給第三方進(jìn)行運(yùn)營，在目前法律中并無明確規(guī)定。

對于實(shí)踐中污水處理廠的特許經(jīng)營者已經(jīng)將污水處理委托給第三方進(jìn)行運(yùn)營的情形，如果污水處理廠出現(xiàn)超標(biāo)排放，筆者認(rèn)為，仍然應(yīng)當(dāng)由特許經(jīng)營者而非第三方運(yùn)營者承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境污染行政責(zé)任，理由如下：

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(以下簡稱《意見》)第八條規(guī)定：“排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。”污水處理廠的特許經(jīng)營者即屬于此條款中的排污企業(yè)，而第三方運(yùn)營者則屬于第三方治理企業(yè)。

依照此條款中的規(guī)定，在特許經(jīng)營者和第三方運(yùn)營者的責(zé)任劃分方面，第三方運(yùn)營者所應(yīng)承擔(dān)的是“ 約定責(zé)任”。所謂“約定責(zé)任”，是指第三方運(yùn)營者根據(jù)其與特許經(jīng)營者之間簽訂的委托合同，承擔(dān)合同中約定的違約責(zé)任。因此，“約定責(zé)任”屬于民事法律關(guān)系中的民事責(zé)任，而非行政法律關(guān)系中的行政責(zé)任。而環(huán)境保護(hù)主管部門對污水處理廠超標(biāo)排放行為進(jìn)行行政處罰，所產(chǎn)生的責(zé)任顯然是一種行政責(zé)任。故依照《意見》中的相關(guān)規(guī)定，這一行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)由污水處理廠的特許經(jīng)營者承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)由第三方運(yùn)營者承擔(dān)。

此外，需要特別注意的是，《水污染防治法》第五十條第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”此條款中所稱的“運(yùn)營單位”特指污水處理廠的特許經(jīng)營者。因此，即使污水處理廠的特許經(jīng)營者將污水處理委托給第三方進(jìn)行運(yùn)營，受托的第三方運(yùn)營者雖然實(shí)際承擔(dān)著污水處理廠的運(yùn)營工作，但第三方運(yùn)營者仍然不屬于此條款中所稱的“運(yùn)營單位”。

概言之，污水處理廠的特許經(jīng)營者不得援引《水污染防治法》中的相關(guān)規(guī)定，以其自身已不屬于污水處理廠的實(shí)際“運(yùn)營單位”，而對環(huán)境保護(hù)主管部門做出的行政處罰進(jìn)行抗辯。

當(dāng)然，倘若是因?yàn)榈谌竭\(yùn)營者的管理不善、工作失誤等原因，造成污水處理廠超標(biāo)排放，導(dǎo)致特許經(jīng)營者受到環(huán)境保護(hù)主管部門的行政處罰，那么特許經(jīng)營者可以依據(jù)其與第三方運(yùn)營者之間簽訂的委托合同，要求第三方運(yùn)營者承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，但是超標(biāo)排放行為導(dǎo)致的行政責(zé)任依然由特許經(jīng)營者承擔(dān)。

總之，“ 污水處理廠打算把污水處理委托給第三方運(yùn)營，要求以后出現(xiàn)超標(biāo)行為時(shí)處罰第三方”這一設(shè)想缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，因而是不可行的。無論污水處理廠的特許經(jīng)營者是否已將污水處理委托給第三方，均不轉(zhuǎn)移其在行政法上的責(zé)任與義務(wù)。

作者：諶楊（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院學(xué)生）

 

觀點(diǎn)二：合作方式?jīng)Q定

污水處理的責(zé)任分配

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因涉及基本民生、公共利益，各地的城市污水處理廠都是由國家或者政府部門投資興建的事業(yè)單位，或者國有單位。但是，鑒于自身技術(shù)與人員的限制，現(xiàn)實(shí)中，一些污水處理廠采取“委托運(yùn)營”的模式。政府將已有的污水處理廠，或者按照運(yùn)營商的要求改造或新建的污水處理廠，交由外來的環(huán)境科技公司實(shí)際經(jīng)營。污水處理廠作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體仍然存在，且國有或事業(yè)單位的性質(zhì)不變。對外的一系列活動(dòng)，都是以污水處理廠的名義進(jìn)行，而不是以運(yùn)營公司的名稱。

這種運(yùn)營模式下，一旦運(yùn)營商在經(jīng)營過程中出現(xiàn)什么差錯(cuò)，責(zé)任會(huì)直接落到污水處理廠頭上。這就像我開了一家企業(yè)，但不懂經(jīng)營，所以請來專業(yè)人士幫我管理運(yùn)營，產(chǎn)生的一切責(zé)任由我承擔(dān)。

2015 年，河北省環(huán)保廳開展的“利劍斬污，零點(diǎn)行動(dòng)”，就是重點(diǎn)針對城市污水處理廠的。當(dāng)時(shí)，有6家污水處理廠因二次檢查不合格，而被處以“按日連續(xù)處罰”。

這些污水處理廠明明是在“委托運(yùn)營”，是運(yùn)營的第三方公司經(jīng)營不善，出現(xiàn)違法行為，該怎么罰，各地環(huán)保部門都有不少困惑。

有的環(huán)保局認(rèn)為，應(yīng)該處罰實(shí)際運(yùn)營企業(yè)。因?yàn)?ldquo; 委托運(yùn)營”的污水處理廠一般都會(huì)在委托運(yùn)營協(xié)議中約定，由運(yùn)營方承擔(dān)經(jīng)營過程中的一切責(zé)任，包括可能遇到的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。所以，持上述觀點(diǎn)的環(huán)保局甚至直接將處罰決定書的被處罰對象列為運(yùn)營企業(yè)。

對這種做法，筆者認(rèn)為，在法律上是說不通的。因?yàn)槲行袨椋浞珊蠊麘?yīng)該歸屬于委托人。即便協(xié)議中約定應(yīng)當(dāng)由運(yùn)營企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，那也是在污水處理廠承擔(dān)責(zé)任后，通過協(xié)議約定，向運(yùn)營企業(yè)追償?shù)膯栴}。

污水處理廠如果想避免因第三方運(yùn)營公司運(yùn)營不善被罰，就要避開所謂的“ 委托運(yùn)營”模式，將“ 委托”變?yōu)?ldquo; 合作”。具體的合作模式，可以由污水處理廠與第三方運(yùn)營公司協(xié)商決定，不必完全局限于現(xiàn)行的BT、BOT、TOT 或PPP。

但有一點(diǎn)是必須堅(jiān)持的，要求運(yùn)營企業(yè)另設(shè)經(jīng)營主體，不能以污水處理廠的名義對外活動(dòng)，且在經(jīng)營過程中，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。

至于另設(shè)主體后，可能在稅收或補(bǔ)貼資金等其他方面受到損失，或增加負(fù)擔(dān)，運(yùn)營單位與污水處理廠協(xié)商，可通過其他途徑解決。

作者：趙麗霞（河北融保律師事務(wù)所）

 

觀點(diǎn)三：罰誰得看誰是

法定意義上的運(yùn)營單位

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對于污水處理廠是否該罰的問題，筆者認(rèn)為要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：

《水污染防治法》第四十九條：城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理費(fèi)用，保證污水集中處理設(shè)施的正常運(yùn)行；第五十條：城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。

因此，認(rèn)定哪一方是法定意義上的運(yùn)營單位是確定處罰對象的關(guān)鍵。

當(dāng)前污水處理廠委托運(yùn)營有如下幾種模式，并一般會(huì)存在如下四類法律關(guān)系：

1.污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)委托第三方(乙)提供運(yùn)行維護(hù)服務(wù)，甲以其本身名義對外經(jīng)營，向政府收取污水處理費(fèi)；

2. 污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)將污水處理廠承包給承包者(乙)經(jīng)營，在實(shí)際經(jīng)營中仍以甲名義對外經(jīng)營，由甲向政府收取污水處理費(fèi)；

3. 污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)將污水處理廠對外承包給承包者(乙)經(jīng)營，在實(shí)際經(jīng)營中以乙名義對外經(jīng)營，由乙向政府收取污水處理費(fèi)；

4.污水處理廠本身資產(chǎn)所有者(甲)將污水處理廠收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給實(shí)際經(jīng)營者(乙)，由乙向政府收取污水處理費(fèi)。

因此，在調(diào)查認(rèn)定中應(yīng)該通過合同具體約定來分析判斷合同主體之間的法律關(guān)系，不能簡單依據(jù)合同或者協(xié)議名稱中的“委托經(jīng)營”等來認(rèn)定雙方的法律關(guān)系，確定處罰對象。

筆者認(rèn)為，在第1、2 兩種情形下，甲是污水處理廠對外經(jīng)營的法律主體，應(yīng)由甲承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；在第3、4 兩種情形下，乙是污水處理廠對外經(jīng)營的法律主體，應(yīng)由乙承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。在第1、2中情形下，如所受行政處罰是由乙的行為所導(dǎo)致的，則甲可以通過雙方之間的民事合同向乙追償。