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為什么要設立國家環(huán)境監(jiān)察專員？ 解決地方政府和有關部門環(huán)保監(jiān)督不力問題

【格林環(huán)保 為您關注】（來源：中國環(huán)境報）

2014年11月12日，《國務院辦公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》提出“研究在環(huán)境保護部設立環(huán)境監(jiān)察專員制度”，2015年4月2日，《國務院關于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》（簡稱“水十條”）再次提出，“加強對地方人民政府和有關部門環(huán)保工作的監(jiān)督，研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度。”
近日，記者就“設立環(huán)境監(jiān)察專員制度”有關問題采訪了環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心高級工程師王彬。
中國環(huán)境報：為什么要在環(huán)境保護部設立環(huán)境監(jiān)察專員？
王彬：設立國家環(huán)境監(jiān)察專員的目的，“水十條”已經(jīng)明確，就是“加強對地方人民政府和有關部門環(huán)保工作的監(jiān)督”。反過來說，設置環(huán)境監(jiān)察專員，就是要解決對地方人民政府和有關部門環(huán)保監(jiān)督不力的問題。
這里要弄清兩個問題：為什么要進行環(huán)境保護監(jiān)督？以前的環(huán)境保護監(jiān)督為什么缺乏力度？
為什么要實施環(huán)境保護監(jiān)督？因為我國環(huán)境保護職能不統(tǒng)一，而是分散在各級政府和部門之中。為什么不能統(tǒng)一起來呢？因為地區(qū)差異大、發(fā)展壓力大、環(huán)保任務重，環(huán)境保護不能依靠一級政府、一個部門，而是要調(diào)動各個部門、各級政府的積極性。
立法上，環(huán)境保護監(jiān)督職能一直在加強。1989年《環(huán)保法》就明確將國務院環(huán)保部門定位于“對全國環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，而不是一般的行政主管部門，因為它的職能主要是監(jiān)督，其次才是管理。2014年新修訂的《環(huán)保法》明確要求，環(huán)保部門加強對下級政府環(huán)保工作的監(jiān)督。
為什么環(huán)境保護監(jiān)督缺乏力度呢？因為監(jiān)督體制弱化了。1998年之前，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能，是通過國務院環(huán)境保護委員會這一機構行使的，體制上是比較順的。1998年機構改革撤銷了國務院環(huán)境保護委員會，環(huán)境保護監(jiān)督職能的行使失去了體制保障。作為國務院直屬機構的國家環(huán)境保護總局，在新設的環(huán)境保護部際會議中與其他成員地位平等，難以對國務院組成部門行使監(jiān)督職能，作為環(huán)境保護部下屬司局級參公單位的區(qū)域環(huán)保督查派出機構，難以對省級政府進行有效監(jiān)督。
近年來，環(huán)境督政體制開始加強。2005年《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出，建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制。環(huán)境保護部的職能，就落在“國家監(jiān)察”上。在環(huán)境保護部設置國家環(huán)境監(jiān)察專員，是繼在環(huán)境保護部設置了六大環(huán)境保護督察中心，進一步加強環(huán)境保護部“督政”職能的體制舉措。
中國環(huán)境報：國家環(huán)境監(jiān)察專員制度要解決哪些問題？有沒有其他地方、部門的經(jīng)驗，國外有沒有相關制度？
王彬：在環(huán)保部門權力相對弱勢、環(huán)保機構地位相對低微的情況下，如何通過體制創(chuàng)新，保障獨立監(jiān)督執(zhí)法？國家環(huán)境監(jiān)察專員制度要落實黨中央提出的以下任務：一是落實十八屆三中全會要求，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；二是落實十八屆四中全會要求，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境；三是落實新《環(huán)保法》的明確要求，環(huán)保部門加強對下級政府環(huán)保工作的監(jiān)督。
我國有關領域也建立了監(jiān)察專員制度，如國家土地督察制度、財政部財政專員制度。其中有兩條經(jīng)驗值得借鑒：一是監(jiān)督范圍明確有限，如國家土地督察局主要監(jiān)督省級以及計劃單列市人民政府的土地執(zhí)法和決策，財政部駐地方專員辦主要監(jiān)督中央預算單位的中央對地方轉移支付、中央重大項目和國庫業(yè)務等方面的預算和財務。二是監(jiān)督手段明確，國務院文件規(guī)定，省級政府報國務院審批的、省級和計劃單列市政府審批的農(nóng)用地轉用和土地征收事項，都要同時抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。
國外也有中央對地方環(huán)境保護實施監(jiān)督的體制安排，它有兩個特點：一是以中央和地方的環(huán)保職權劃分為依據(jù)，中央政府監(jiān)督地方的目的是落實自身的法定職責，而不是干預屬于地方的事務。很多國家憲法中都有關于環(huán)境保護職責劃分的規(guī)定，如《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，“確定生態(tài)領域中的聯(lián)邦政策和聯(lián)邦綱要的基礎”屬于俄羅斯聯(lián)邦管轄，“自然利用；保護環(huán)境和確保生態(tài)安全；特別自然保護區(qū)”屬俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦各主體共同管轄。第二，中央對地方的監(jiān)督，主要依靠法律手段特別是司法手段，因為從法律上來說，大多數(shù)大國屬于聯(lián)邦國家，中央和地方政府地位相互獨立。
中國環(huán)境報：開展好這項工作，需要哪些保障措施？
王彬：國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，要在機構職能和人員精簡的前提下，發(fā)揮最大的監(jiān)督作用。著眼于機構自身，配置高級別的領導、增加盡量多編制、賦予盡量大的權限，空間有限，作用也有限。國家環(huán)境監(jiān)察專員制度要與其他制度安排結合，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。例如，探索如何理順中央和地方的環(huán)保職責，調(diào)動地方環(huán)保工作的積極性；探索如何理順部門關系，調(diào)動有關部門開展環(huán)保工作的積極性；探索環(huán)保行政執(zhí)法如何與司法更緊密銜接，提高環(huán)境執(zhí)法的威懾力；探索環(huán)保管理與公眾參與、信息公開、公益訴訟的關系，調(diào)動社會力量參與環(huán)境保護。

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