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　　《2013中國環(huán)境狀況公報》展示的水環(huán)境現(xiàn)狀是：全國地表水總體輕度污染，其中黃河、淮河、海河、遼河、松花江五大水系水質(zhì)污染，全國4778個地下水監(jiān)測點中，約六成水質(zhì)較差和極差。國控重點湖泊中，水質(zhì)為污染級的占39.3%。31個大型淡水湖泊中，17個為中度污染或輕度污染，白洋淀、陽澄湖、鄱陽湖、洞庭湖、鏡泊湖赫然在列，滇池水質(zhì)重度污染。
　　
　　有關(guān)專家認為，經(jīng)過多年來的持續(xù)治理，雖然大江大河水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但目前仍有近1/10的地表水國控斷面水質(zhì)低于五類，不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭，一些飲用水水源存在安全隱患，一些地區(qū)城鎮(zhèn)居民飲用水污染問題時有發(fā)生。
　　
　　近年來，國家對于水污染治理的投入不可謂不大，僅“十二五”期間，全國重點流域水污染防治投入就將達5000億元，年均1000億元。然而，治理成效仍不容樂觀。面對水污染治理的嚴峻形勢，是不是解決了污水超標排放的問題就能夠解決水污染問題？地表水體水量對水質(zhì)有什么影響？更廣義的層面，區(qū)域生態(tài)對水質(zhì)又會產(chǎn)生怎樣的影響？當前亟待解決的問題是什么？
　　
　　排放應(yīng)與水環(huán)境質(zhì)量掛鉤
　　
　　據(jù)專家介紹，就水污染物排放標準來說，我國與發(fā)達國家基本一致，已經(jīng)十分嚴格了。但是，問題主要出在執(zhí)行上。在很多地方，水污染物排放標準的執(zhí)行狀況并不樂觀。
　　
　　筆者在陜西省榆林地區(qū)開展暗訪調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于規(guī)劃設(shè)計不合理、處理能力不足等原因，當?shù)匾蛔鬯幚韽S將處理后的中水和超標污水混合排放，導(dǎo)致經(jīng)過污水處理廠處理后排放的仍是污水。此外，在陜西省2013年的一次城鎮(zhèn)生活污水處理廠排放情況專項執(zhí)法檢查中，全省105家污水處理廠現(xiàn)場取樣送檢結(jié)果顯示，超標排放的有57家。
　　
　　根據(jù)江蘇省環(huán)保廳公布的“2013年度961家重點監(jiān)控企業(yè)環(huán)保信用評價結(jié)果”，在列入黑名單的18家企業(yè)中，10家為污水處理廠。而從環(huán)境保護部相關(guān)部門的數(shù)據(jù)來看，全國每年有超過千家的污水處理廠超標排放，2014年第一季度就有數(shù)百家之多；從污水處理廠超標的污染物種類來看，從2012年至今，糞大腸桿菌、氨氮和總磷是主要污染物。
　　
　　“環(huán)境標準是環(huán)境保護工作的重要準繩，環(huán)境保護工作開展得好壞，是通過對環(huán)境標準的執(zhí)行情況來衡量的。”中國工程院院士孟偉表示，目前，社會各界對標準作為法律、法規(guī)的嚴肅性、權(quán)威性認識還不到位，還未充分意識到“超過了標準，就踏了法律的紅線”，而導(dǎo)致這一現(xiàn)象普遍存在的根本原因，就是“守法成本高，違法成本低”。具體表現(xiàn)就是大量超標排放的行為沒有被追究。
　　
　　有關(guān)資料顯示，重點行業(yè)超標排放對周邊水體造成的污染更為嚴重。根據(jù)浙江省有關(guān)部門2013年公布的數(shù)據(jù)，當?shù)赜∪酒髽I(yè)污水排放超標嚴重。2013年上半年，超標排放的印染企業(yè)數(shù)量超過400家，占全省超標排放企業(yè)總數(shù)的90%以上。浙江省最集中的兩個紡織工業(yè)園區(qū)——紹興縣濱海工業(yè)區(qū)和杭州市蕭山區(qū)臨江工業(yè)園的污水最終都匯入杭州灣。根據(jù)《2011年中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》，我國9個重要海灣中，杭州灣水質(zhì)極差，全部屬于劣四類海水?！?012年浙江省環(huán)境狀況公報》中也將杭州灣列為“劣四類水質(zhì)”、“水體處于嚴重富營養(yǎng)化狀態(tài)”。
　　
　　“不缺技術(shù)缺良心，不缺標準缺執(zhí)行，不缺口號缺機制。”環(huán)境保護部科技標準司司長熊躍輝曾如此概括當前的環(huán)境污染問題。據(jù)一份調(diào)查報告披露，截至2014年年初，國內(nèi)多個地區(qū)尚未全面執(zhí)行水污染物排放新標準。在染整產(chǎn)業(yè)高度集中的浙江、江蘇、廣東、福建和山東5省中，只有浙江和福建兩省較為嚴格地執(zhí)行了新標準，廣東、江蘇、山東3省未完全實施新標準。
　　
　　沒有標準，農(nóng)業(yè)面源污染難以控制
　　
　　在水污染防治工作中，除了有排放標準約束的點源之外，目前尚無排放標準衡量的面源污染則更加難以控制。農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等均屬此類。根據(jù)第一次全國污染源普查公報，2007年全國農(nóng)業(yè)源的化學(xué)需氧量排放量達到1320萬噸，占全國排放總量的43.7%，農(nóng)業(yè)源總氮、總磷分別為270萬噸和28萬噸，占全國排放總量的57.2%和67.4%。
　　
　　而隨著種植業(yè)、畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的集約化程度不斷提高，客觀上帶來了化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)用外部投入品使用量的增長以及畜禽糞便、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物的增加。同時，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施長期滯后，日益增多的農(nóng)村生活垃圾、生活廢水不能得到及時、有效處理。這些問題都給農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活帶來了負面影響。研究結(jié)果表明，在中國水體污染嚴重的流域，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖和城鄉(xiāng)接合部的生活排污是造成水體氮、磷富營養(yǎng)化的主要原因，其貢獻率大大超過來自城市生活污水的點源污染和工業(yè)的點源污染。
　　
　　化肥、農(nóng)藥的過度使用，則是造成水體污染的另一要素。一項由“三農(nóng)”問題專家溫鐵軍主持的研究表明，中國每年因不合理施肥造成1000多萬噸的氮素流失到農(nóng)田之外，過量使用氮肥還對農(nóng)業(yè)環(huán)境造成立體交叉的污染。
　　
　　2007年與2008年，太湖兩度暴發(fā)的藍藻事件，一度被視為工業(yè)污染之禍，但溫鐵軍主持的這項研究引用多名農(nóng)業(yè)專家的實驗報告，認為此類污染事件中，氮肥是元兇之一。“農(nóng)田地表水占太湖氮總輸入量的1/4。”中科院院士、中科院南京土壤研究所研究員朱兆良表示，太湖藍藻暴發(fā)的內(nèi)因就是磷氮含量過高，湖水富營養(yǎng)化。
　　
　　在漁業(yè)區(qū)，多數(shù)湖泊水體中的氨氮與網(wǎng)箱養(yǎng)殖關(guān)系密切。記者在部分地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)箱養(yǎng)殖區(qū)域的氨氮平均含量要明顯高于非養(yǎng)殖區(qū)。養(yǎng)殖戶為了提高水產(chǎn)品生長速度，往往投放過量的餌料，加上魚類糞便等因素，很容易造成局部富營養(yǎng)化。
　　
　　畜禽養(yǎng)殖已經(jīng)成為化學(xué)需氧量和氨氮排放的重要來源。環(huán)境保護部和農(nóng)業(yè)部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的化學(xué)需氧量和氨氮排放量分別達到1184萬噸和65萬噸，占全國排放總量的比例分別為45%和25%，占農(nóng)業(yè)源的95%、79%。
　　
　　因化肥、農(nóng)藥過度使用而造成的面源污染雖然沒有準確的統(tǒng)計，但根據(jù)中國土壤學(xué)會副理事長、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員張維理提供的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)藥使用量達130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。一位省級農(nóng)業(yè)監(jiān)測站站長表示，目前，農(nóng)藥和化肥的實際利用率不到30%，其余70%以上都進入環(huán)境了。據(jù)云南農(nóng)業(yè)大學(xué)測算，每年大量使用的農(nóng)藥僅有0.1%左右可以作用于目標病蟲害，99.9%的農(nóng)藥則進入生態(tài)系統(tǒng)，造成環(huán)境污染。
　　
　　筆者在山東濟寧地區(qū)調(diào)查采訪時了解到，當?shù)囟鄠€重點監(jiān)控的河流斷面在線監(jiān)測顯示，在雨季到來初期，化學(xué)需氧量會出現(xiàn)明顯波動，現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，這些斷面所處的河流均匯入了大量山洪，在水土流失的同時，農(nóng)田施用的化肥也隨之而來。而河湖中氨氮的變化則與水體周邊畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖活動密切相關(guān)。
　　
　　有關(guān)專家指出，在農(nóng)業(yè)面源污染不斷加劇，其所帶來的污染貢獻越來越大的形勢面前，迄今為止，除了環(huán)境保護部與農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《全國畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》之外，尚無關(guān)于控制施用化肥與農(nóng)藥的詳細規(guī)定，而畜禽糞便綜合利用生產(chǎn)有機肥的國家標準也尚未明確，影響了其污染防治進程。農(nóng)業(yè)面源污染控制還有很長的路要走。
　　
　　必須建立污染物排放標準和排污許可證制度雙重約束
　　
　　即便某條河流流域內(nèi)所有的排污企業(yè)均能夠滿足國家標準、甚至滿足地方標準，河流水質(zhì)就一定能達標嗎？不一定。
　　
　　“這要看相關(guān)的環(huán)境容量。”一位長期從事水污染防治工作的專家表示，假如河流上下游排污總量過大，超過了河流自凈能力，即便每個排污口排放濃度都達標，河流的水質(zhì)也無法保障，富營養(yǎng)化、黑臭等現(xiàn)象就是因為大量的污染物長期累積的結(jié)果。
　　
　　就目前國內(nèi)外水質(zhì)保障的經(jīng)驗來看，更為有針對性的手段是排污許可證制度。“其優(yōu)點在于，即便企業(yè)滿足了相關(guān)排放標準，但如果影響到水質(zhì)，可以利用排污許可證進一步收緊其排放限值。”環(huán)境保護部污染防治司一位官員告訴記者，比如，如果某條河流沿岸有5家企業(yè)，河流水質(zhì)是劣Ⅴ類，主要污染物是總氮、總磷；為了改善河流水質(zhì)，可以通過排污許可證制度，靈活控制總磷、總氮排放大戶，在達標的基礎(chǔ)上進一步收嚴。“一廠一策”，同一區(qū)域，根據(jù)環(huán)境改善的需要，允許對不同類型的排污企業(yè)實施不同標準。
　　
　　“這是國際通行的一項環(huán)境管理基本制度。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南介紹說，目前，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯以及我國的香港、臺灣地區(qū)等均已對水污染物排放行為實行許可證管理。
　　
　　“但是，就目前實際情況而言，排污許可證發(fā)放工作進展緩慢。”王金南同時表示，企業(yè)對排污許可證不夠重視，其作用和影響有限；許可證實施尚未對區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮直接作用。環(huán)境保護部相關(guān)調(diào)查報告指出，有的地方把發(fā)放許可證作為應(yīng)付環(huán)保部門檢查的擺設(shè)，有的地方只管發(fā)證，把證后管理拋到一邊，有的地方甚至僅把這一制度作為一項權(quán)宜之計。
　　
　　日前剛剛發(fā)布的《排污許可證管理暫行辦法（征求意見稿）》有望改變這一狀態(tài)。其中明確規(guī)定，排污許可證的許可事項包括允許排污單位排放污染物的種類、濃度和總量，規(guī)定其排放方式、排放時間、排放去向，并載明對排污單位的環(huán)境管理要求；省、市、縣級環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善要求、環(huán)境管理需求、排污單位對環(huán)境影響的程度以及特征污染物排放情況，擴大重點排污單位范圍；環(huán)境質(zhì)量不達標的地區(qū)，當?shù)丨h(huán)境保護主管部門可以報經(jīng)當?shù)厝嗣裾鷾屎?，對轄區(qū)內(nèi)的排污單位實施更加嚴格的污染物排放濃度限值和污染物年許可排放量，并納入排污許可證管理。
　　
　　從上述規(guī)定可以看出，在對排污許可證的管理措施中，地方環(huán)境質(zhì)量是重要因素之一。根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求，可以對排污單位實施環(huán)境標準中的特別排放限值，甚至更加嚴格的限值；特別是年許可排入量概念的使用，對環(huán)境質(zhì)量改善來說，是手段上的一大革新。

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